เอกสารจดหมายเหตุ

ได้มีโอกาสสอนเนื้อหาการพัฒนาคลังจดหมายเหตุและมรดกทางวัฒนธรรมด้วยระบบดิจิทัล สิ่งหนึ่งได้พบจากการสอนคือ มีหลายหน่วยงานดำเนินการด้านจดหมายเหตุ และหรือมีหลายหน่วยงานสนใจดำเนินการ แต่เมื่อพูดคุยกลับพบว่ามีความเข้าใจใน “จดหมายเหตุ” แตกต่างกันไป สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติก็นิยามและดำเนินการไปอย่างหนึ่ง หลายหน่วยงานก็ลุกมาทำหอจดหมายเหตุ หอประวัติ หอเกียรติประวัติ บางหน่วยงานทำเว็บไซต์ หรือระบบฐานข้อมูลต่างๆ ส่งผลให้การดำเนินการเป็นไปอย่างหลากหลาย หลายรูปแบบ หลากหลายความคิดหรือแนวคิด

ความหวังของตัวเองในอนาคตข้างหน้าคือ ประเทศไทยควรมีแนวปฏิบัติการจัดการ่จดหมายเหตุที่เป็นระบบ อันจะช่วยให้มีการดำเนินการที่เป็นมาตรฐาน ต่อยอดได้สะดวก

เอกสารจดหมายเหตุ คืออะไร

เอกสารที่สิ้นกระแสการใช้งานและได้รับการประเมินคุณค่า ควรแก่การเก็บรักษาและอนุรักษ์ไว้เพื่อเป็นมรดกทางวัฒนธรรมด้านประวัติศาสตร์ของชาติ และเพื่อประโยชน์ ในการศึกษา การค้นคว้า หรือการวิจัย ซึ่งกรมศิลปากรได้จัดทำทะเบียนไว้เป็นเอกสารจดหมายเหตุ (พรบ. จดหมายเหตุ มาตรา 3)

ทั้งนี้เอกสารจดหมายเหตุ อาจจะเป็นได้ทั้งเอกสารราชการ หรือเอกสารส่วนบุคคลที่มีการประเมินคุณค่าแล้ว

จากการดำเนินการที่หลากหลายของแต่ละหน่วยงาน พบว่านิยามเอกสารจดหมายเหตุมีความแตกต่างกันออกไป แต่สำคัญคือพบว่าหลายหน่วยงานยังไม่เคยนิยามความหมาย “การจัดการจดหมายเหตุ” และ “เอกสารจดหมายเหตุ” ของตนเอง … บางหน่วยงานใช้วิธีคือมีผู้สั่งการหรือระบุว่า “ชิ้นนี้” คือเอกสารจดหมายเหตุ 

หน้าที่ของหน่วยงานรัฐเกี่ยวกับเอกสารจดหมายเหตุ

จัดทำรายการหรือตารางการเก็บรักษาเอกสารราชการ (พรบ. จดหมายเหตุ มาตรา 6) ซึ่งมีรายละเอียดคือ ประเภทและหมวดหมู่ของเอกสาร ระยะเวลาการเก็บรักษาเอกสาร วิธีการเก็บรักษาเอกสาร และการส่งมอบรายการหรือตารางการเก็บรักษาเอกสารราชการ (พรบ. จดหมายเหตุ มาตรา 7)

โดยเอกสารราชการ หมายถึง “เอกสารที่หน่วยงานของรัฐหรือผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐจัดทำขึ้นหรือได้รับมาในการกระทำตามหน้าที่” (พรบ. จดหมายเหตุ มาตรา 3) โดยมีการประเมิน (พรบ. จดหมายเหตุ มาตรา 7) ในด้านต่างๆ ดังนี้
(1) มีคุณค่าตามวัตถุประสงค์ของหน่วยงานของรัฐนั้น
(2) มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์
(3) มีคุณค่าเพื่อการศึกษา การค้นคว้า หรือการวิจัย

นอกจากนี้ในมาตรา 26 ของ พรบ.ข้อมูลข่าวสารราชการ ยังกล่าวถึง “ให้หน่วยงานของรัฐส่งมอบข้อมูลข่าวสารของราชการที่หน่วยงานของรัฐไม่ประสงค์จะเก็บรักษาหรือมีอายุครบกำหนดนับแต่วันที่เสร็จสิ้นการจัดให้มีข้อมูลข่าวสารนั้น ให้แก่หอจดหมายเหตุแห่งชาติ”

แสดงว่า “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” ก็จัดเป็น “เอกสารจดหมายเหตุประเภทหนึ่ง” ที่ต้องมีกระบวนการจัดหมวดหมู่ ประเมินคุณค่าเช่นกัน

โดย “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” หมายความว่า ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองหรือควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดำเนินงานของรัฐหรือข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับเอกชน

การเก็บรักษาหน่วยงานสามารถทำความตกลงกับกรมศิลปากร เกี่ยวกับระยะเวลาและสถานที่เก็บได้

หน่วยงานของรัฐได้ดำเนินการจัดทำตารางการเก็บรักษาเอกสารราชการไว้หรือไม่อย่างไร ใครเป็นผู้ดำเนินการ และมีการประเมินคุณค่าอย่างไร อันนี้ก็พบว่ายังไม่มีการดำเนินการเป็นส่วนมาก และร้ายยิ่งกว่าตรงแทบไม่มีกระบวนการประเมินคุณค่า เพราะถูกสั่งมาแล้วว่าชิ้นนี้ “ต้องเป็น”

เอกสารราชการ ครอบคลุมอะไรบ้าง

ตามระเบียบงานสารบรรณ ได้แบ่งไว้ดังนี้

หนังสือราชการ – เอกสารที่เป็นหลักฐานในราชการ ได้แก่

1) หนังสือที่มีไปมาระหว่างส่วนราชการ
2) หนังสือที่ส่วนราชการมีไปถึงหน่วยงานอื่นใดซึ่งมิใช่ส่วนราชการหรือที่มีไปถึงบุคคลภายนอก
3) หนังสือที่หน่วยงานอื่นใดซึ่งมิใช่ส่วนราชการ หรือบุคคลภายนอกมีมาถึงส่วนราชการ
4) เอกสารที่ทางราชการจัดทำขึ้นเพื่อเป็นหลักฐานในราชการ
5) เอกสารที่ทางราชการจัดทำขึ้นตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับ
6) ข้อมูลข่าวสารหรือหนังสือที่ได้รับจากระบบสารบรรณอิเล็กทรอนิกส์

หนังสือ ยังแบ่งได้เป็น

1) หนังสือภายนอก – หนังสือติดต่อราชการที่เป็นแบบพิธีโดยใช้กระดาษตราครุฑ เป็นหนังสือติดต่อระหว่างส่วนราชการ หรือส่วนราชการมีถึงหน่วยงานอื่นใดซึ่งมิใช่ส่วนราชการ หรือที่มีถึงบุคคลภายนอก
2) หนังสือภายใน – หนังสือติดต่อราชการที่เป็นแบบพิธีน้อยกว่าหนังสือภายนอก เป็นหนังสือติดต่อภายในกระทรวง ทบวง กรม หรือจังหวัดเดียวกัน
3) หนังสือประทับตรา – หนังสือที่ใช้ประทับตราแทนการลงชื่อของหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมขึ้นไป โดยให้หัวหน้าส่วนราชการระดับกอง หรือผู้ที่ได้รับมอบหมายจากหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมขึ้นไป เป็นผู้รับผิดชอบลงชื่อย่อกำกับตรา ใช้ได้ทั้งระหว่างส่วนราชการกับส่วนราชการ และระหว่างส่วนราชการกับบุคคลภายนอก เฉพาะกรณีที่ไม่ใช่เรื่องสำคัญ
4) หนังสือสั่งการ – คำสั่ง ระเบียบ และข้อบังคับ
5) หนังสือประชาสัมพันธ์ – ประกาศ แถลงการณ์ และข่าว
6) หนังสือที่เจ้าหน้าที่ทำขึ้น หรือรับไว้เป็นหลักฐานในราชการ – หนังสือรับรอง รายงานการประชุม บันทึก และหนังสืออื่น

โดยหนังสืออื่น หมายถึง หนังสือหรือเอกสารอื่นใดที่เกิดขึ้นเนื่องจากการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่เพื่อเป็นหลักฐานในราชการ ซึ่งรวมถึงภาพถ่าย ฟิล์ม แถบบันทึกเสียง แถบบันทึกภาพ และสื่อกลางบันทึกข้อมูลด้วย หรือหนังสือของบุคคลภายนอก ที่ยื่นต่อเจ้าหน้าที่ และเจ้าหน้าที่ได้รับเข้าทะเบียนรับหนังสือของทางราชการแล้ว มีรูปแบบตามที่กระทรวง ทบวง กรม จะกำหนดขึ้นใช้ตามความเหมาะสมเว้นแต่มีแบบตามกฎหมายเฉพาะเรื่องให้ทำตามแบบ เช่น โฉนด แผนที่ แบบ แผนผัง สัญญา หลักฐานการสืบสวนและสอบสวน และคำร้อง เป็นต้น

หน่วยงานของรัฐ กำหนดไว้หรือไม่ว่า “หนังสือราชการ” ใดบ้างที่อยู่ในข่ายเอกสารจดหมายเหตุ

อย่างไรก็ดีด้วยในปัจจุบันมีกระบวนการทำงานด้วยระบบสารบรรณอิเล็กทรอนิกส์ ดังนั้นหน่วยงานของรัฐ จึงต้องพิจารณา “เอกสารราชการ” ในรูปแบบอิเล็กทรอนิกส์เพิ่มเติม ดังนี้

1) ในกรณีที่ติดต่อราชการด้วยระบบสารบรรณอิเล็กทรอนิกส์ ให้ผู้ส่งตรวจสอบผลการส่งทุกครั้ง และให้ผู้รับแจ้งตอบรับ เพื่อยืนยันว่าหนังสือได้จัดส่งไปยังผู้รับเรียบร้อยแล้ว และส่วนราชการผู้ส่ง ไม่ต้องจัดส่งหนังสือเป็นเอกสาร เรื่องสำคัญจำเป็นต้องยืนยันเป็นเอกสาร ให้ทำเอกสารยืนยันตามไปทันที

2) การส่งข้อความทางเครื่องมือสื่อสาร เช่น โทรเลข วิทยุโทรเลข โทรพิมพ์ โทรศัพท์ วิทยุสื่อสาร วิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ เป็นต้น ให้ผู้รับปฏิบัติเช่นเดียวกับได้รับหนังสือ ในกรณีที่จำเป็น ต้องยืนยันเป็นหนังสือให้ทำหนังสือยืนยันตามไปทันที

3) การส่งข้อความทางเครื่องมือสื่อสารซึ่งไม่มีหลักฐานปรากฏชัดแจ้ง เช่น ทางโทรศัพท์ วิทยุสื่อสาร วิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ เป็นต้น ให้ผู้ส่งและผู้รับบันทึกข้อความไว้เป็นหลักฐาน

ด้วยกระบวนการระบบสารบรรณอิเล็กทรอนิกส์ … หน่วยงานของรัฐดำเนินการจัดเก็บเอกสารราชการอย่างไร และเอกสารอิเล็กทรอนิกส์ใดที่อยู่ในข่ายเอกสารจดหมายเหตุ

การเก็บรักษา

ปกติให้เก็บไว้ไม่น้อยกว่า 10 ปี เว้นแต่หนังสือดังต่อไปนี้

1) หนังสือที่ต้องสงวนเป็นความลับ ให้ปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ
2) หนังสือที่เป็นหลักฐานทางอรรถคดี สำนวนของศาลหรือของพนักงานสอบสวน หรือหนังสืออื่นใดที่ได้มีกฎหมายหรือระเบียบแบบแผนกำหนดไว้เป็นพิเศษแล้ว การเก็บให้เป็นไป
ตามกฎหมายและระเบียบแบบแผนว่าด้วยการนั้น
3) หนังสือที่เกี่ยวกับประวัติศาสตร์ ขนบธรรมเนียมจารีตประเพณี สถิติ หลักฐาน หรือเรื่องที่ต้องใช้สำหรับศึกษาค้นคว้า หรือหนังสืออื่นในลักษณะเดียวกัน ให้เก็บไว้เป็นหลักฐานทางราชการตลอดไปหรือตามที่กองจดหมายเหตุแห่งชาติ กรมศิลปากร กำหนด
4) หนังสือที่ได้ปฏิบัติงานเสร็จสิ้นแล้ว และเป็นคู่สำเนาที่มีต้นเรื่องจะค้นได้จากที่อื่นให้เก็บไว้ไม่น้อยกว่า 5 ปี
5) หนังสือที่เป็นเรื่องธรรมดาสามัญซึ่งไม่มีความสำคัญ และเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นเป็นประจำเมื่อดำเนินการแล้วเสร็จให้เก็บไว้ไม่น้อยกว่า 1 ปี
6) หนังสือที่เกี่ยวกับการเงิน ซึ่งมิใช่เป็นเอกสารสิทธิ หากเห็นว่าไม่มีความจำเป็นต้องเก็บไว้ถึง 10 ปี ให้ทำความตกลงกับกระทรวงการคลังเพื่อขอทำลายได้

ทุก 25 ปี จะต้องส่งมอบหนังสือให้สำนักหอจดหมายเหตุ พร้อมบัญชีส่งมอบ

อย่างไรก็ตามใน พรบ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ ได้กำหนดระยะเวลาสำหรับเอกสารที่เป็นข้อมูลข่าวสารของราชการไว้ ดังนี้

1) ข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 14 เมื่อครบเจ็ดสิบห้าปี
2) ข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 15 เมื่อครบยี่สิบปี

เอกสารจำนวนมากเก็บรักษาด้วยกระบวนการที่ไม่ช่วยให้อยู่ถึง 10 ปี หลายชิ้นไม่มีการเก็บเรื่องราว สิ่งผลให้เมื่อต้องนำมาใช้งานเกิดปัญหานานาประการ ไม่รวมกระบวนการแปลงดิจิทัลที่ยังขาดความรู้ ความเข้าใจ เช่น การเก็บด้วยฟอร์แมต JPG ที่ไม่ควบคุมคุณภาพ หรือการสแกนด้วยความละเอียดต่ำ

ที่มา:

1. พรบ. จดหมายเหตุแห่งชาติ พ.ศ. 2556
2. ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยงานสารบรรณ พ.ศ. 2526 และ พ.ศ. 2548
3. พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540

หมายเหตุ … เนื้อหานี้ยังมีการเติม แก้ไขอยู่เรื่อยๆ ครับ